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探索设立跨行政区划法院司法改革

时间:2014-8-26 12:31:31  作者:王兰邦  来源:本院  查看:881  评论:19
内容摘要:探索设立跨行政区划法院司法改革 王兰邦   四川省乐山市金口河区人民法院     【论文摘要】跨行政区划司法改革是当前司法体制改革探讨的核心内容之一。目前的法院区域化设置具有强烈的地方色彩,...

探索设立跨行政区划法院司法改革

 

王兰邦   四川省乐山市金口河区人民法院

 

    【论文摘要】跨行政区划司法改革是当前司法体制改革探讨的核心内容之一。目前的法院区域化设置具有强烈的地方色彩,依附于地方党政权力,且法院财政事务、编制设置及人事任选等受制于地方党委组织,无力保障法官独立办案性,无力保障司法权的中立性,无力解决跨行政区域纠纷,更无力平衡各司法区域的案件负担和法官人事制度的统一。因此,设立跨行政区划法院,建立与行政区错位设置的司法区体系和司法体制改革,解决司法痼疾,促进司法、人事、财政事务等司法行政事务工作的独立性、中央化,势在必行。全文共计7 369个字。

    【关键词】跨行政区划司法   司法行政事务   司法改革

【正文】

近年来,司法区域划分问题的提法在学界已十分流行,司法区域划分的基本理念、原则也有初步共识,但有些“务虚”,其具体表现就是没有一个系统而明确的司法区域划分改革方案。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后,新一轮司法体制改革已箭在弦上。现如今,建立“去地方化、去行政化、跨区域化”司法体制重组或改革是当今最热门的话题,响遍祖国大江南北,已经深入全国各个角落,备受关注,全国人民举目期待。如何探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,如何实现省以下地方法院人、财、物统一管理,实现司法行政事务管理。怎么“去”,如何“去”,在目前的物质条件、人员素质、社会环境下,“去”了后会不会产生新的问题,“去”了后,待遇会不会有保障,甚是忧虑,疑云团团,热议不凡。笔者针对当今司法区划存在的问题,提出系统明确的司法改革方向,供参考,不足之处,请批评指正。

    一、厘清中国司法区域划分现状及存在的问题系解决司法痼疾、构建相对独立的司法体制的重要理论依据。

    建国以来,我国司法管辖区域和行政区域一直都是对应的,我国现行司法区区域划分的最根本问题在于法制化程度不高,其突出表现就是宪法和法律都没有明文规定司法区域划分制度。在当前司法区域,司法机关行政地位没有与我国《宪法》规定的“一府两院”制度相匹配。其典型表现就是法院院长的政治地位低于公安机关首长,“政法委书记兼任公安机关首长且进常委”、“行政首脑副职兼任公安机关首长进常委”一度成为我国“政法体制”标准配置,在基层法院部门庭长以科员自居直至退休,低于公安机关派出所长,派出所长任实职副科职。除此之外,当今法院,司法经费都由同级财政列支,地方党委和政府对司法机构的控制度太高,法官的晋升也都由同级组织部门和同级人大来决定,所以同级党委和政府对司法机构的权力过大,导致法院直接受控于同级党委和政府,就是所谓的“财权在别人手里,帽子也在别人手里”。十八届三中全会提出,要尝试行政区划和司法管辖区域的分离,其实质就是实现司法与行政分别设计,将司法和行政分开,建立相对独立的司法体制。因此,厘清中国司法区域划分现状及存在的问题系解决司法痼疾、构建相对独立的司法体制的重要依据。

(一)司法区域与行政区域重合,导致司法区域划分依附于行政区划分。

当前,县级行政区、地级行政区、省级行政区呈现的是“有行政区,就有法院”的理念和实践,司法区域划分完全依附于行政区域划分,司法区域的设置、变更、范围等完全依附于行政区域的设置、变更、范围。给我们的共同印象是司法区域围绕行政区域设置管辖和开展工作。可以说,从中央到地方,我国目前的司法区域完全对应中央、省、地级市、县四级行政区域,并分别设置最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院。同时,我国的司法审判实行两审终审制,绝大数案件都由基层人民法院和中级人民法院进行一审,也就是说绝大数案件的终审权都在中级法院和高级法院。反过来说,我国绝大多数案件都无法接受中央性司法机关的审查,显然,这极易导致地方司法机关成为脱缰野马,不利于单一制国家内法律的统一实施,容易让“地方法院”变成“地方性法院”。最明显的特征就是,各省高级法院甚至各个地级市中级法院在本辖区内为促进当地招商引资,服务地方发展,迎合地方党委政府需要,制定各种各样的会议纪要,要求下级法院务必执行,否则给予改判或者发回重审。在我国,司法权运作主要是一种地方化实践。审判独立的主体是“人民法院”,审判独立,首先是指不受外界因素的干扰,主要指去地方化,同级政府和党委不要干预,媒体不要干预,公众不要干预;其次是法院内部的独立,一个是去行政化,一个是法院上下级之间的独立,比如我国法律规定的是二审终身制,但很多法院在一审的时候就去请示上级法院,直接导致二审终身制形同虚设。

(二)司法依附于行政的主要表现是司法行政事务受制于地方党政机关。

现在,法院内部一般都设有政工、纪检、监察、培训、技术、装备、法警等机构,机构设置重叠,职能交叉。行政管理人员和工勤人员比例过大,编制膨胀,经费不堪重负。甚至出现行政人员与有审判人员交叉使用、身兼数职、待遇相同,出现办公室主任兼任民事审判庭庭长、研究室主任兼任行政庭庭长等情形。甚至出现夫妻、父子、兄弟同在一法院工作的现象,形成复杂的关系网,直接或间接地影响社会公信力、司法公正、法官任命制度。因此,法院司法行政事务应作统一规划。当前,法院的司法经费都由同级财政列支,地方党委和政府对司法机构的控制度太高,法院的编制、人事、财政、及法官的工资奖金福利待遇等等都受制于地方党委政府。就是所谓的“财权在别人手里,帽子也在别人手里”。法官的晋升也都由同级组织部门和同级人大来决定,所以同级党委和政府对司法机构的权力过大,导致法院直接受控于同级党委和政府,为党政权力干涉司法提供了制度化途径。地方党政领导可以很自然的利用党委会、人代会、政法委、纪委、综治委等制度化途径对司法机关加以控制,并在“政治上、思想上、组织上”加强对司法机关的领导,并对具体司法事务予以干涉。使得司法人员在人格上依附于党政领导,人事、财政事务等的依附性迫使司法机关(主要指法院)“主动”接受地方党政干涉的重要因素。

(三)跨行政区域案件的呈现导致按区域管辖已经不利于司法权的中立运转。

近年来,各行政区域之间跨界民事纠纷增加,特别是流域跨界环境污染纠纷频发。一旦这类污染发生,不仅影响生产,还影响群众生活尤其是身体健康,引发各行政区域之间的矛盾。跨界民事纠纷屡屡成为司法界的一大考验。处置跨界环境污染纠纷,在行政管理、法律规定、司法保障上存在壁垒,亟待突破。跨行政区域案件的数量与日俱增。与我国目前典型的地区管辖原则,在形式和实质上都不利于司法权的中立运转,进而不利于实现程序公正和实体公正。另外,各地司法机关受理案件的数量分布高度不均衡,有些法院出现了“诉讼爆炸”、“人案矛盾”,而有些法院又“吃不饱”、“人多案少”,甚至出现部分法院为了提高质效,违背“不告不理”的原则,制造调解撤诉的假案,增加质效,赚取业绩,损坏司法公信力,损坏司法形象。这与没有合理划分司法区域有着不可密切的关联,是导致案件数量在法院之间、司法区域之间分布极不均衡的重要原因之一。

    (四)误读“党管司法”内涵,加重司法权对党政权力的依附,导致司法机关被边缘化。

目前,部分基层法院误读了“党管司法”的含义,导致司法行政化倾向出现或加剧;有的法院过度强化党政部分领导的个人权威和个人话语权导致了盲目个人崇拜倾向和主观主义倾向。这些对“党管司法”的不正确理解和实践不同程度地窒息了司法主体的活力和创造力,不能完全适应社会发展需要。譬如,对“三个至上”即党的事业至上、人民的利益至上、法律至上的理解,存在以下误读观点,“三个至上”涉及三方利益,有利益必有冲突,让司法讲政治,让法律服务于政治,从事检察官、法官、律师,都要“统一思想”和“统一认识”,从而导致司法工作者在党政机关面前畏手畏脚。

 

     二、构建新型“四级法院体系”设置形式,实现“四级司法跨行政区域”体制。

司法体制改革,既要考虑司法相对独立,又要顾及公民诉讼,方便群众。当今随着交通不断更新改进,交通问题已经不再是诉讼中面临的阻碍问题,司法成本高已经不再是群众反映的重点问题。人民群众选择诉讼,追求的第一目标是“司法公正”。当今社会发展迅速,构建新型“四级法院体系”设置形式,实现“四级司法跨行政区域”体制,值得我们现行考虑,研究待变。笔者大胆构想未来司法体制结构,新型“四级法院体系”表现在以下模型:

(一)中央法院。

中央法院即最高人民法院,为第一级法院,当然设在中国首都,行使的是当前最高人民法院的权利。

(二)新型高级人民法院及分院的设置。

将全国划分为8个司法行政片区,即划分为东北、西北、华中、华北、华东、华西、西南、华南8个司法行政大区域。在8个司法行政大区域设置高级人民法院即全国有8个高级人民法院:东北片区高级人民法院、西北片区高级人民法院、华中片区高级人民法院、华北片区高级人民法院、华东片区高级人民法院、华西片区高级人民法院、西南片区高级人民法院、华南片区高级人民法院。高级人民法院的设置要结合地理方位及方便群众诉讼的角度设置。高级人民法院也要审理大量案件,可以在各省会城市增设高级人民法院分院。

(三)新型上诉法院及分院的设置。

笔者认为,上诉法院可以设置在各省会城市或直辖市或地级市交叉设置。例如四川、重庆设置1个上诉法院或者四川乐山市和四川眉山市设置1个上诉法院。这样以来,考虑案件均衡、交通、风土人情等因素,全国上诉法院可以设置20个左右。这20个上诉法院分别均衡设在上述8个司法行政大区域内。上诉法院案件审理数量之大,避免机构臃肿庞大,因此,在设置上诉法院的情况下,有必要增设上诉法院分院,具体增设方式及增设数量应当考虑地级市区域的面积、案件均衡、交通情形、及风土人情等各种因素。

(四)初级法院及派出法庭的设置。

笔者认为,初级法院可以设置在各地级市或区、县交叉设置。例如四川省乐山市设置1个初级法院,辖区11个区县设11个派出法庭。或者四川省乐山市11个区县合并为3个初级司法区域设置初级法院。为了方便群众诉讼,有必要在初级法院所在辖区内的区、县增设派出法庭。例如,四川省乐山市峨眉山市、市中区、峨边县、金口河区、犍为县合并为1个司法区域,设1个初级法院,并在四川乐山市峨边县和金口河区设置一个派出法庭。当然,具体增设方式及增设数量应当考虑各区域的面积、案件均衡、交通情形、及风土人情等各种因素。

综上,根据构想设置,我国建立了由“初级法院(派出法庭)——上诉法院(分院)——高级法院(分院)——最高法院”构成的新型的四级法院体系。我国即形成了由“初级司法区——上诉司法区——高级司法区——中央司法区”构成的新型“四级”司法区域体系。最终实现与行政区“错位设置”,即地域上分别大于省、地级市、县,级别上分别高于省、地级市、县。既能保证司法相对独立,又能实现多地点开庭,方便公民诉讼。总之,因地制宜,具体问题具体分析。既要保证法院权力行使的统一性,又要实现开庭地点的分散性。

     三、跨行政区划法院的配套改革构想方案措施

(一)正确认识“党管司法”内涵。

党管司法必须尊重司法的特点和规律,无论是执政党还是司法机关,只要确保依法执政或依法办案,就是体现了党的领导和党的意志。司法有独立的运行机制,党的领导不能也不会成为司法机关独立行使职权的阻碍,要正确认识“党管司法”内涵。

(二)法院司法行政事务构想改革方案。

目前,我国法院司法行政事务主要有:一是与案件审判直接相关的司法行政工作,包括立案登记、诉讼费用、生效判决的执行等。二是对人的管理,如法官人选的考察、推荐以及现任法官的派遣、考评、晋升、福利、保护;司法考试与法官培训、法官惩戒;法院其他人员包括行政人员、辅助人员的编制、工作分配、考评等。三是对财、物的管理及后勤保障。如法院经费预算与执行、法庭建设设计、自动化办公、工作场所维护、安全保卫、案卷管理、图书资料、课题研究、刊物编辑与发行等。四是外部事务协调,与政府之间的关系协调;上下级法院之间的事务协调;法院与社区之间的事务协调等。笔者建议,全国法院系统应统一进行财政预决算,以保证各级法院财权独立,不受地方党政权力干涉。

1、中央设司法行政事务管理部。

建立一个独立性机构来管理全国各级法院的财政、行政事务。譬如美国建立法院行政事务管理局、英国建立法院服务组织、加拿大建立法院行政服务组织等来管理国家司法行政事务。中国也可以参照这些国家做法,研究成立比较适应中国国情的法院行政事务管理部,来统筹管理全国法院财政等司法行政事务。

2、国家分片区设置司法行政事务管理分部。

我国地域辽阔,法官队伍庞大,单独一个中央司法行政事务管理部是无法或者难以开展全国性司法行政事务。因此,笔者建议,有必要分片区在地方设置司法行政事务分部。全国设中央司法行政事务总部1个,将全国划分8个司法行政片区,分别成立东北、西北、华中、华北、华东、华西、西南、华南8个司法行政事务分部。8个司法行政事务分部共同协助中央司法行政事务总部做好全国及各片区司法行政事务。

3、明确区域法院关系至关重要。

司法机关脱离地方党委,下级司法机关甚是担忧,以后上下级法院垂直管理,怎么搞好上下级法院关系,譬如干警工作考核,工资福利待遇等如何争取,是全国一盘棋,东部沿海发达地区与西部山区法官工资福利待遇是否同等或如何拉大差距,会不会造成法官心态失衡。笔者认为,为优化区域级法院关系,各区域法院财政、行政事务应该相对独立。上级法院对下级法院的监督应主要通过司法手段而不是行政手段来实现,即通过审理上诉案件来监督下级法院的工作。

(三)法院法官任命制度具体改革构想方案。

法院跨行政区划司法区体系改革以后,初级法院、上诉法院、高级法院都不再有对应的人民代表大会,法官的人事任命制度必须进行相应改革。法官人事制度改革,要干脆利索,该摒弃就摒弃,彻底坚决大胆的改革。首先,法官不再纳入国家行政编制,不再参照《公务员法》产生、任命、监督。不再配套行政职务、行政职级,取消庭长、审判委员会等机构或职务设置。强化法官独立办案和监督力度;其次,制定切实可行的法官的等级编制、评定和晋升办法,修订《法官法》。前首席大法官肖扬指出:“由于历史的原因,目前我国地方人民法院的法官通常由地方自己任免、自己管理,一切待遇都由地方提供。这一制度客观上造成了地方法院被当作‘地方的法院’、地方法院的法官被当作‘地方的法官’。…我国要逐步建立起统一的法官管理体制,以适应建设社会主义法治国家的迫切需要。笔者就法官人事任命发表自己的浅微之鉴,仅供参考:

1、建立法官提名机制。

我国国域辽阔,法官数量庞大,同时,我国法官的产生绝大多数是通过公务员考试产生,尤其是大学毕业生占据将近一半的比例,其没有社会经历、阅历,知识也沉积于大学理想化状态。通过司法考试后,任命为法官,资质不够深入人心。同时,法院队伍中产生一种逆向状态,即一些资质深,阅历多的资质法官再50岁后不愿意在办理案件,而是退居二线,甚至喝茶、看报,坐享晚年,没有真正发挥其价值。笔者认为,有必要对法官的产生及任免进行大刀阔府的改革,既要保证法官队伍资质、阅历丰厚,又能推进法官队伍积极性,让其拥有优越感,让资深、年迈法官拥有身为法官而自豪,愿意为法官事业奋斗终身的理想目标。前提是建立法官提名机制,法官提名可由其司法区域资深法官、检察官、律师协会代表、人大代表、政协委员、资深学者、其它社会知名人士组成提名产生、公示、让尚待任命的法官得到公众认可,在提名阶段,在德、智、体、能、贤等方面都要经得住人民群众的考验、历史的考验。

2、全国人民代表大会批准任命。

为体现法官的尊崇地位,在初级司法区、上诉司法区、高级司法区经提名通过的无异议的法官人选,可实行由最高法院院长建议报请全国人民代表大会或其常委会批准。全国人民代表大会及其常委会主要履行形式审查义务,全国人民代表大会及其常委会进行实质审查的任命方式。

3、国家主席颁发任命状。

根据《中华人民共和国公证法》第十七条:“公证员的数量根据公证业务需要确定。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当根据公证机构的设置情况和公证业务的需要核定公证员配备方案,报国务院司法行政部门备案”。第二十四条:“公证员有下列情形之一的,由所在地的司法行政部门报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门提请国务院司法行政部门予以免职:(一)丧失中华人民共和国国籍的;(二)年满六十五周岁或者因健康原因不能继续履行职务的;(三)自愿辞去公证员职务的;(四)被吊销公证员执业证书的”。公证员均由国务院司法行政部门统一任命,法官也应当由中央任命。省级以下各级人大及其常委会属于地方代议机构,法官由其任命并对其负责,从法理上就决定了地方各级法官必然是“地方的法官”。笔者建议,法官提名人选经最高法院院长建议报请全国人民代表大会或其常委会批准任命后,由国家主席颁发任命状并进行宣布。

(四)改变陪审员“聋哑陪审”陪而不审的现状,建立真正人民陪审制度。

目前,绝大多数人民陪审员是“聋哑陪审”,在整个案件过程中是不管不问,动辄同意承办人意见,没有真正发挥人民陪审员设置的真正意义。笔者认为,陪审员和法官分工应当明确,陪审员应当首先认定参与陪审的案件事实,认定案件事实时,法官不应该在场。法院和法官无权控制陪审员来服从他们的意志,从而形成陪审员认定事实,法官适用法律的监督制约关系。另外,笔者认为,人民陪审员的选任、使用、培训、监督和管理,应当由司法行政机关进行,而不能有法院来进行,这样才能发挥人民陪审员司法民主、司法监督的作用,真正发挥好该项制度的宗旨和目的。

(四)建立独立的执行机构,审判与执行应当分离。

从权力属性看,司法权和执行权分属不同的权力,有着不同的内在要求。执行机构设在一个必须要保持中立和不能实行垂直领导的法院内,违反了事物内在的客观规律要求,势必会产生要么角色混同。同时,法院自己判决自己执行,一旦有司法腐败、消极不作为等违法现象,难以进行有效的外部监督。笔者建议,执行机构应当脱离法院单独设立统一行使民事、行政和其他执行。

 

 

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